As Políticas Públicas sobre Drogas no Brasil

Para entender a evolução das políticas sobre Drogas no Brasil e Rio Grande do Sul, fez-se um levantamento da legislação em âmbito nacional. A primeira lei federal a prever algo a respeito teve influência internacional, a exemplo das Convenções Internacionais do Ópio, que visavam discutir a regulamentação do comércio e do consumo de ópio e outras substâncias orgânicas no mundo. Essa relação teve início em 1912 e resultou, no Brasil, no Decreto nº 11.481, de 10 de fevereiro de 1915, que aprovava no território nacional, para todos os efeitos, medidas a impedir os abusos crescentes do ópio, da morfina e seus derivados, bem como da cocaína (Diário Oficial da União, 1915, p. 3597).

A primeira lei específica sobre drogas no Brasil foi sancionada pelo Presidente Epitácio Pessoa. O Decreto nº 4.294, de 6 de julho de 1921, composto por 13 artigos, “estabeleceu penalidades para os contraventores na venda de cocaína, ópio, morfina e seus derivados; criou um estabelecimento especial para internação dos intoxicados pelo álcool ou substâncias venenosas; estabeleceu as formas de processo e julgamento e mandou abrir os créditos necessários” (Diário Oficial da União, 1921, p. 13407).

A Comissão Nacional de Fiscalização de Entorpecentes (CNFE) foi um projeto instituído no Palácio do Itamaraty em agosto de 1935. Foi essa Comissão que institucionalizou a primeira legislação que consolida ações de fiscalização de entorpecentes, através do Decreto Lei nº 891, de 25 de novembro de 1938.

Já na esfera criminal sobre drogas, em 1940 foi editado o Código Penal, que previa o crime de tráfico e de posse de substâncias entorpecentes, punido com reclusão de um a cinco anos. As infrações entraram na categoria dos crimes contra a saúde pública. Em 1964 adicionou-se ao crime a ação de “plantar”, e em 1968 incluiu-se “preparar ou produzir”, explicitando-se, ainda, que as mesmas penas se aplicariam a quem trouxesse consigo, “para uso próprio”, substâncias entorpecentes.

Nesse período, as prisões relacionadas a entorpecentes aumentaram consideravelmente: de acordo com o Anuário Estatístico do Brasil, publicado pelo IBGE, entre 1961 e 1974, o número total de reclusos no Brasil aumentou de 21.047 para 28.483, o que representa um aumento de 35%. Nesse mesmo período, os reclusos por envolvimento com tráfico ou uso de entorpecentes aumentaram de 649 para 1.611, o que indica um crescimento de 148% (IBGE, 1961 e 1974).

Em 1976, foi aprovada a Lei nº 6.368, que dispôs sobre as “medidas de prevenção e repressão ao tráfico ilícito e uso indevido de substâncias entorpecentes ou que determinem dependência física ou psíquica”. Através dessa Lei, em que pese tenham sido previstos tipos penais distintos para traficantes e usuários, com penas mais brandas para esses últimos, o Brasil comprometeu-se em efetivar uma guerra contra as drogas, punindo severamente quem as consumisse ou vendesse. Esse posicionamento estava em consonância com o cenário internacional, especialmente dos Estados Unidos, onde o presidente Nixon, em 1971, declarou as drogas como o inimigo número um do país e deu à repressão estatal uma força nunca antes vista, em resposta ao crescente uso de entorpecentes nos anos 60, relacionado à contracultura e à Guerra do Vietnã (STANFORD).

Em 1980 foi instituído o Sistema Nacional de Prevenção, Fiscalização e Repressão de Entorpecentes, através do Decreto nº 85.110, o qual normatizou o Conselho Nacional de Entorpecentes - COFEN. O Fundo de Prevenção, Recuperação e de Combate às Drogas de Abuso (FUNCAB) veio com a Lei nº 7.560, de 1986, sendo constituído, entre outros, pelos bens e valores apreendidos no contexto do tráfico de drogas, tanto aqueles utilizados para as atividades ilícitas, como delas provenientes. Este Fundo originou o atual Fundo Nacional Antidrogas (FUNAD).

A Secretaria Nacional de Entorpecentes foi criada em 1993, através da Lei nº 8.764, sendo um órgão de supervisão, acompanhamento e fiscalização da execução das normas estabelecidas pelo Conselho Federal de Entorpecentes, bem como de promoção da integração do Sistema Nacional de Prevenção, Fiscalização e Repressão de Entorpecentes aos órgãos dos Estados e Municípios que exerçam atividades nesses aspectos.

A Constituição Federal de 1988 estabeleceu que a Lei considerará crime inafiançável e insuscetível de graça ou anistia o tráfico ilícito de entorpecentes (art. 5º, XLIII). A Lei de Crimes Hediondos (Lei nº 8.072/90) reafirmou esses impedimentos, proibindo ainda, em sua redação original, a concessão de liberdade provisória, além de ter aumentado o prazo da prisão temporária para 30 dias e previsto a possibilidade de sua prorrogação.

O Conselho Federal de Entorpecentes (CONFEN) foi transformado no Conselho Nacional Antidrogas (CONAD), em 1998, e foi criada a Secretaria Nacional Antidrogas (SENAD) que, em 2002, mobilizou diversos atores envolvidos com o tema para a reformulação da política de drogas brasileira. Assim, por meio do Decreto Presidencial nº 4.345 de 26 de agosto de 2002, foi instituída pela primeira vez uma Política Nacional Antidrogas (PNAD).

No mesmo ano, foi sancionada a Lei nº 10.409, que se propunha a fazer uma série de modificações na antiga Lei nº 6.368 de 1976. A nova Lei, no entanto, teve mais da metade de seus 59 artigos vetados pela Presidência, o que a tornou uma lei “retalhada” e de difícil interpretação e aplicação. O direito material seguiu regulado pela lei de 1976, ao passo que as diretrizes processuais eram determinadas pela nova lei.

Em 2004, foi formulada uma nova Política Nacional sobre Drogas, que, baseada na Lei nº 10.409/2002, estabeleceu os fundamentos, os objetivos, as diretrizes e as estratégias indispensáveis para que os esforços voltados para a redução da demanda e da oferta de drogas pudessem ser conduzidos de forma planejada e articulada.

Nos anos 2000, surge uma nova visão no lidar com a política sobre drogas, particularmente focada nos usuários e dependentes de drogas, mais progressista. A Política de Redução de Danos era implantada em algumas cidades brasileiras – como em Santos, desde 1989, mas foi em 2005 que, pela Portaria nº 1.059 do Ministério da Saúde, foram formalmente instituídas ações que visam à redução de danos sociais e à saúde.

Em 2006, foi aprovada a Lei nº 11.343, que institui o Sistema Nacional de Políticas Públicas sobre Drogas (SISNAD) e prescreveu medidas para prevenção do uso indevido, atenção e reinserção social de usuários e dependentes de drogas. Ela buscou compatibilizar os dois instrumentos normativos anteriores: as Leis 6.368/1976 e 10.409/2002, revogando-os a partir de sua vigência. Um de seus pontos principais é o reconhecimento das diferenças entre a figura do traficante e a do usuário/dependente, que passaram a ser tratados de modo diferenciado e a ocupar capítulos diferentes da lei. É regulamentada pelo Decreto nº 5.912/2006, que também trata das competências dos Órgãos do Poder Executivo no que se refere à temática. 

O art. 28 define quem é o usuário/dependente: “quem adquire, guarda, tem em depósito, transporta ou traz consigo, para consumo pessoal, drogas sem autorização ou em desacordo com determinação legal ou regulamentar”, sendo passivo de penas como advertência sobre os efeitos das drogas, prestação de serviços à comunidade e medida educativa de comparecimento à programa ou curso educativo. A partir dessa legislação, o Brasil concebe que usuários e dependentes não devem ser penalizados com a privação de liberdade. A justiça passa por um processo de humanização e entendimento do fenômeno das drogas como sendo complexo e de saúde pública relativamente aos usuários, buscando através de penas “alternativas” a ressocialização e tratamento.

Quanto ao traficante, o art. 33 o define enumerando as ações de “importar, exportar, remeter, preparar, produzir, fabricar, adquirir, vender, expor à venda, oferecer, ter em depósito, transportar, trazer consigo, guardar, prescrever, ministrar, entregar a consumo ou fornecer drogas, ainda que gratuitamente, sem autorização ou em desacordo com determinação legal ou regulamentar”.

Em razão da coincidência de alguns verbos entre as figuras do tráfico e do uso pessoal, a Lei dispôs que, para determinar se a droga se destina a consumo pessoal ou para traficar, o juiz observará a natureza, a quantidade da substância apreendida, as condições em que se desenvolveu a ação, as circunstâncias sociais e pessoais, bem como a conduta e os antecedentes do agente.

A Lei n° 11.343/2006 previu, ainda, como princípio do SISNAD a promoção da responsabilidade compartilhada entre Estado e Sociedade, reconhecendo a importância da participação social nas suas atividades. Entre as competências do CONAD, na qualidade de órgão superior do SISNAD, está a promoção da integração ao SISNAD dos órgãos e entidades congêneres dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.

Em 2008 foi promulgada a Lei nº 11.754, por meio da qual o Conselho Nacional Antidrogas passou a se chamar Conselho Nacional de Políticas sobre Drogas (CONAD). A nova Lei também alterou o nome da Secretaria Nacional Antidrogas para Secretaria Nacional de Políticas sobre Drogas (SENAD).

O Governo Federal, em janeiro de 2011, optou pela transferência da SENAD do Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República para o Ministério da Justiça, a fim de potencializar e articular as ações da redução de demanda da oferta de drogas, que priorizam o enfrentamento ao tráfico ilícito.

Já no final ano, foi publicada a Portaria nº 3.088, de 23 de dezembro de 2011 (Diário Oficial da União, 30/12/2011, Seção 1, p. 59, 60 e 61), que instituiu a Rede de Atenção Psicossocial, destinada à população com transtorno mental e necessidades decorrentes do uso de drogas, no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS). 

No que tange a inserção das Comunidades Terapêuticas - CT nas Políticas Públicas Nacionais, houve em 2015, a Resolução nº 01 do CONAD, que regulamenta quanto ao Sistema Nacional de Políticas Públicas sobre Drogas, as entidades que realizam o acolhimento de pessoas com problemas associados ao uso nocivo ou dependência de substâncias psicoativas. 

Posteriormente, a Portaria Interministerial nº 2, de 22 de dezembro de 2017, criou um Comitê Gestor Interministerial para coordenar ações de prevenção, pesquisa, cuidados, formação e reinserção social no âmbito do Governo Federal. No ano seguinte, houve a Resolução nº 1/2018 do Ministério da Justiça, que definiu as diretrizes para o realinhamento e fortalecimento da PNAD, instituída em 2002.

Diante disso, em abril de 2019, foi editado o Decreto n. 9.761/2019, que atualiza a Política Nacional sobre Drogas, em vigor, promovendo ajustes na Governança da Política Nacional de Drogas. No mês seguinte, restaram publicadas as Portarias nº 562 e 563 do Ministério da Cidadania, que criaram o Plano de Fiscalização e Monitoramento das Comunidades Terapêuticas no âmbito da Secretaria Nacional de Cuidados e Prevenção às Drogas – SENAPRED, bem como o credenciamento das CT e das entidades de prevenção, apoio, ajuda mútua, atendimento psicossocial e ressocialização de dependentes de drogas e seus familiares, estabelecendo regras e procedimentos para tanto.

Posteriormente, em 05 de junho de 2019, restou sancionada a Lei 13.840, que altera diversas normativas, dentre elas a Lei 11.343/2006. A nova norma, com diretrizes para o Sistema Nacional de Políticas Públicas sobre Drogas (SISNAD) (Diário Oficial da União, 06/06/2019), entrou em vigor imediatamente. Seu projeto PLC 037 foi proposto pelo deputado Osmar Terra e aprovado pela Câmara em 2013, sendo encaminhado naquele ano ao Senado, mas restando aprovado somente em 15 de maio de 2019. A Lei foi sancionada, apresentando diversos vetos presidenciais em relação ao texto aprovado pelo Congresso.

Recentemente, foi publicada a Portaria nº 1, de 10 de janeiro de 2020 (Diário Oficial da União, 14/01/2020, p. 17), que regulamenta o artigo 63ª-D da Lei 11.343/2006, alterada pela Lei 13.840/2019, dispondo sobre a incorporação e doação de bens do FUNAD, objeto de apreensão e perdimento em favor da União, bem como sobre o uso provisório destes e sua destinação final, quando inutilizáveis. 

Em uma Resolução de 1987, a Organização das Nações Unidas (ONU) escolheu 26 de junho como o Dia Internacional de Combate às Drogas e ao Tráfico, data que se mantém representativa atualmente, integrando, inclusive, a Semana Nacional de Políticas sobre Drogas, celebrada anualmente em parceria pelos Ministérios da Cidadania e da Justiça e Segurança Pública, que visa promover a prevenção, conscientização e combate às drogas.

As Políticas Públicas sobre Drogas no Rio Grande do Sul

            A Constituição Federal de 1988 consolidou os mais variados direitos, sendo um deles a participação popular na formulação, implementação e controle das políticas públicas. Artigos como 198, 204 e 206 da Constituição deram origem à criação dos Conselhos de Políticas Públicas no âmbito da saúde, assistência social e educação, nos três níveis de Governo. Essas experiências provocaram a multiplicação de conselhos em outras áreas temáticas.

            No Rio Grande do Sul, o Decreto nº 36.309/95 instituiu o Departamento Estadual de Investigação do Narcotráfico (DENARC), órgão da Polícia Civil do Estado, que tem como objetivo coordenar, fiscalizar e executar atividades referentes à polícia judiciária nos delitos de tráfico e uso indevido de substâncias entorpecentes. Age em cooperação e concorrentemente com o Departamento de Polícia Federal.

A primeira Lei de Criação de Conselho sobre a temática das drogas no Estado do Rio Grande do Sul, de nº 10.872/96, instituiu o Conselho Estadual de Entorpecentes (CONEN). O órgão, então, tinha a atribuição de formular políticas estaduais de educação preventiva, tratamento, assistência e recuperação da dependência de substâncias psicoativas. Nessa Lei definiu-se a composição do Conselho, que deveria ser paritária entre os representantes da sociedade civil e dos órgãos públicos, mas não foi previsto o número de conselheiros. No que se refere à nomeação dos membros e do presidente, em 1996, era realizada pelo Governador do Estado para um mandato de dois anos, sendo permitida a recondução.

Em 2002, foi promulgada a Lei Estadual nº 11.792, que alterou a Lei de 1996. Foi mantida denominação como Conselho Estadual de Entorpecentes e inclui-se o eixo “repressão ao tráfico de entorpecentes” como objeto da atenção do Conselho, adicionando-se a competência de apoiar, estimular e acompanhar a criação e o funcionamento dos conselhos municipais de entorpecentes. O Conselho passa a ser um órgão consultivo, normativo, fiscalizador e deliberativo da política estadual de prevenção integral dos problemas relacionados ao uso de substância psicoativas, mantendo ainda outras atribuições já previstas na Lei de 1996.

Através da Lei nº 13.707, de 06 de abril de 2011, é instituído o inédito Sistema Estadual de Políticas Públicas sobre Drogas (SEPPED), integrado pelo Conselho Estadual de Políticas Públicas sobre Drogas (CONED), pelo Departamento Estadual de Políticas Públicas sobre Drogas (DEPPAD) e pelo Fundo Estadual sobre Drogas (FUNED). Assim, o antigo Conselho Estadual de Entorpecentes dá lugar ao CONED.

Essa Lei preocupa-se em definir, para seus fins, o conceito de drogas, sendo essa “as substâncias ou os produtos capazes de causar dependência, assim especificados em lei ou relacionados em listas atualizadas periodicamente pelo Poder Executivo da União”, tomando emprestado o conceito tal qual é previsto na Lei Federal sobre Drogas (11.343/2006, alterada pela Lei 13.840/2019).

Além disso, são estabelecidos no artigo 4º, pela primeira vez, os princípios do Sistema, destacando-se o respeito aos direitos humanos, o respeito à diversidade e às particularidades sociais, culturais e comportamentais dos diferentes grupos sociais; o combate à discriminação e a toda forma de estigmatização social, sempre buscando o respeito à autonomia e à liberdade das pessoas usuárias e dependentes.

No que concerne à composição do Conselho, volta a ser paritária. Passa a contar com 30 representantes no total: 15 da sociedade civil e 15 de órgãos públicos, assegurando-se também a participação com direito à voz de todos os cidadãos. Na mesma Lei, ficam definidas as competências dos três órgãos que fazem parte do SEPPED: o CONED, o DEPPAD e o FUNED.

Posteriormente, em dezembro de 2013, foi publicada a Portaria nº 591 da Secretaria Estadual de Saúde, que regulamentou o funcionamento das Comunidades Terapêuticas no Estado do Rio Grande do Sul, prevendo outras providências quanto ao tema, como a obrigatória vinculação da instituição com a Rede de Saúde de seu Município.

Por fim, em 2014, a Portaria nº 503/2014 da Secretaria da Saúde do Estado do Rio Grande do Sul instituiu a Política de Redução de Danos para o cuidado em álcool e outras drogas dentro das Políticas Estaduais de Atenção Básica, Saúde Mental e DST/AIDS. O objetivo primordial dessa política é o aumento do grau de liberdade, autonomia e corresponsabilidade do usuário, estimulando a reflexão sobre o uso das drogas.

Referências Bibliográficas

Revista de História da Biblioteca Nacional “Dossiê Drogas” Ano 10 nº. 111 de novembro de 2014 Rio de Janeiro: pp 16-44.

Departamento Estadual de Narcóticos. Disponível em: http://www.denarc.pr.gov.br/modules/conteudo/conteudo.php?conteudo=41 – Acesso em junho de 2020.

Observatório Brasileiro de Informações sobre Drogas. Disponível em: http://mds.gov.br/obid - Acesso em junho de 2020.

Convenção para a Repressão do Tráfico Ilícito das Drogas Nocivas. Disponível em: http://web.oas.org/mla/pt/Paginas/default.aspx - Acesso em junho de 2020.

CARVALHO, Jonatas. A Emergência da Política Mundial de Drogas: O Brasil e as Primeiras Conferências Internacionais do Ópio.  Oficina do Historiador, Porto Alegre, EDIPUCRS, v. 7, n. 1, jan./jun. 2014.

The United States War on Drugs. Disponível em: https://web.stanford.edu/class/e297c/poverty_prejudice/paradox/htele.html - Acesso em junho de 2020.

História do combate às drogas no Brasil. Disponível em: https://www.senado.gov.br/noticias/Jornal/emdiscussao/dependencia-quimica/iniciativas-do-governo-no-combate-as-drogas/historia-do-combate-as-drogas-no-brasil.aspx - Acesso em junho de 2020.

IBGE, Anuário Estatístico do Brasil, 1961. Disponível em: https://biblioteca.ibge.gov.br/biblioteca-catalogo?id=720&view=detalhes – Acesso em junho de 2020.

IBGE, Anuário Estatístico do Brasil, 1974. Disponível em: https://biblioteca.ibge.gov.br/biblioteca-catalogo?id=720&view=detalhes – Acesso em junho de 2020.

Política Nacional sobre Drogas – Ministério da Justiça e Segurança Pública. Disponível em: https://www.justica.gov.br/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/politicas-sobre-drogas - Acesso em junho de 2020.

Sancionamento Lei 13.840/2019. Disponível em:  https://febract.org.br/portal/sancionada-lei-13840-2019-sobre-politica-de-drogas/ - Acesso em junho de 2020.

Dia Internacional de Combate às Drogas e ao Tráfico. Disponível em: https://www.un.org/en/observances/end-drug-abuse-day - Acesso em junho de 2020.

Observatório do Cuidado. Disponível em: https://repositorio.observatoriodocuidado.org/handle/handle/582 - Acesso em junho de 2020.

Legislação CT. Disponível em:https://febract.org.br/portal/legislacao-2/ - Acesso em junho de 2020.